Esta es una de las conclusiones de un reportaje de investigación realizado por la agencia de noticias Enlared Municipal y radio Onda Local de la Federación de Asociaciones Municipales de Bolivia, con el apoyo financiero de la Fundación UNIR.
El denominador común es el empeño desesperado por diferenciarse de la gestión del Gobierno nacional, mostrando hacia la población una imagen de eficiencia y creando instancias intermedias de relacionamiento hacia abajo: Consejos Provinciales en Santa Cruz, Comités de Desarrollo Seccional en Tarija y Corporaciones de Desarrollo en Cochabamba.
Pero estos tres modelos son distintos. En el caso de Santa Cruz los Consejos de Participación, que están permitidos por la Ley de Participación Popular, se instalaron por provincia y reúnen a los actores regionales y locales para definir la inversión, pero es el gobierno municipal el brazo ejecutor de las obras y las organizaciones de base y los comités de vigilancia los encargados del control.
Es así que los alcaldes ven en la gestión prefectural un aliado importante, aunque se quejan aún de la burocracia en la aprobación de proyectos.
En cambio en Tarija, la Prefectura creó Comités Seccionales en cada municipio como instancias de planificación participativa, los cuales se reúnen en Encuentros de Concertación (ECOS) y en Audiencias de Transparencia y Rendición de Cuentas. Son como municipios paralelos, se quejan algunos alcaldes como el de San Lorenzo, Miguel Avila, refiriéndose a estas instancias
Además, el modelo tarijeño potenció a las subprefecturas en el nivel provincial y a los corregimientos en el territorio municipal dotándoles de recursos suntuosos. Mientras los Consejos Seccionales definen la inversión, los corregidores se encargan de ejecutar las obras, no el gobierno edil como en el caso cruceño. Esta situación ha generado una suerte de competencia de obras y presupuestos en el nivel local.
En Cochabamba, las Corporaciones de Desarrollo no han logrado consolidarse por los conflictos políticos entre Prefectura y alcaldías del Movimiento al Socialismo (MAS) y se han convertido en oficinas sobre todo para recibir proyectos y hacer su seguimiento ante la instancia central prefectural.
En cuanto al control social en las prefecturas, los analistas coinciden que es aún incipiente, pero en Santa Cruz y Tarija consideran que haber creado instancias de participación regional es el primer paso para esta vigilancia social.
En Cochabamba, en cambio, no existe en este momento un intento siquiera de hacerlo. Por su parte, el Gobierno cree que la Asamblea Constituyente debe fijar estos mecanismos y como dice el propio presidente Evo Morales, el control y fiscalización debiera estar en manos de los movimientos sociales.
Estos tres modelos de autonomía marchan con varias camisas de fuerza, como la dependencia del Gobierno para la aprobación de sus presupuestos, aunque los ingresos del gas en 2006 hizo que el 37 por ciento de la inversión pública nacional estuviera en manos prefecturales.
Cochabamba, corporaciones regionales cercadas
El mapa político de los gobiernos municipales y del Gobierno central resultó adverso a la Prefectura de Cochabamba. Esto propició iniciativas de expansión prefectural, como las corporaciones de desarrollo, pensadas como unidades de gestión distribuidas en siete regiones y con competencias de ejecución de proyectos. Pero fueron iniciativas que no pudieron consolidarse política ni técnicamente como instancias de engranaje con los gobiernos locales.
Pese al apoyo que favoreció al prefecto Manfred Reyes Villa con el 46,6 por ciento de votación, la línea política oficialista marcó una distancia dura desde las 32 alcaldías ganadas por el MAS en 2004 y desde algunas gestiones municipales y acciones de los consejeros departamentales afines al Gobierno. A esto se añade el lío de las inversiones concurrentes, que legitimaron la presencia de la Prefectura, pero sus resultados fueron cuestionados por las comunas por vulnerar sus competencias.
"Eso significa que muchos municipios no nos están permitiendo trabajar con ellos porque hay la línea dura de que no trabajen con el Prefecto y hay que decirlo claro: no nos permiten ingresar", lamenta el director de Fortalecimiento Municipal de la Prefectura, Carlos Peñaloza.
Si la Prefectura denunció la línea de las alcaldías, éstas la acusaron de hacer un trabajo político con las corporaciones. "Han estado trabajando como operadores políticos. ¿Por qué les decimos operadores? Van hacia el Alcalde y le dicen 'alcalde ¿qué obritas hay por acá?' y coordinan y van a la Prefectura, lo registran, hacen un evento con la ciudadanía", sostiene el gerente de la Asociación de Municipios de Cochabamba (Amdeco), Ramiro Zuazo.
La Prefectura, empero, ingresó a los municipios con 172 proyectos concurrentes. Parte de esta labor debía ser direccionada a proyectos productivos, pero en los hechos se la orientó a planes de infraestructura de menor impacto.
"La Prefectura ha hecho sus propios proyectos en los municipios; por ejemplo, acá ha asfaltado una calle sin avisarnos", cuenta el alcalde de Cercado, Gonzalo Terceros.
Por eso no suenan ajenos los reclamos por la supuesta "invasión" a las competencias municipales; incluso el presidente de Amdeco y alcalde de Villa Tunari, Feliciano Mamani, califica al Prefecto de "alcalde de los 45 municipios", y subraya que las corporaciones no respetaron a las mancomunidades e intentaron invalidarlas.
Santa Cruz, municipios son cimientos de legitimidad
Santa Cruz ha decidido construir su gobierno departamental autónomo desde las provincias y los municipios. Se terminaron de conformar 15 Consejos Provinciales de Participación Popular (CPPs) en los cuales subprefectos, alcaldes, concejales, comités de vigilancia, mancomunidades, organizaciones cívicas, sociales, indígenas y sindicales definen los proyectos más importantes para su región.
Pero además, por primera vez, las regalías por concepto de hidrocarburos, minería y patentes forestales, se distribuyen por provincia, a través de las subprefecturas, mediante una fórmula consensuada: 50% para las cinco provincias productoras; 40% para las no productoras y 10% para la administración prefectural.
Los Consejos Provinciales priorizaron 375 proyectos para este año que se ejecutarán con las regalías, que en casi todos los casos son de inversión concurrente con las alcaldías y es que, como señala el prefecto Rubén Costas, los municipios son una suerte de operadores locales del nuevo gobierno departamental. En tanto la subprefectura se avizora sólo como un espacio de apoyo técnico.
La nueva "gestión democrática" de la prefectura, a decir del secretario de Autonomía, Carlos Dabdoub, se ha concentrado en mostrar eficiencia para diferenciarse del gobierno nacional y así fortalecer la legitimidad de partida lograda con el voto y ratificada en el llamado Cabildo del millón del 15 de diciembre del 2006.
"La legitimidad de la prefectura ha aumentado al cien por cien porque hemos dado recursos y poder de decisión a las provincias", señala a su vez el consejero Ronald Artunduaga, representante de Cordillera, una de las cinco provincias productoras.
"El articulador para lo nacional desde lo local es la prefectura", afirma la presidenta de la Asociación de Municipios de Santa Cruz (Amdecruz), María Elva Pinckert.
El apoyo casi militante por la transición hacia un gobierno departamental autónomo no ha encontrado en la región a opositores políticos fuertes. Coinciden las autoridades y consejeros que incluso en las provincias como en Ichilo y Ñuflo de Chávez y los 10 municipios donde el partido oficialista (MAS) tiene presencia predominante, funcionan los Consejos Provinciales pese al discurso opositor y la ayuda directa del gobierno nacional a estas provincias.
Aunque en el caso de municipios como San Julián sí hay desconfianza sobre el tipo de autonomía prefectural. "Como cuartel del MAS hay problemas de relacionamiento (con la prefectura). Ellos quieren manejar a su manera, la autonomía tiene que partir de municipios y provincias y todas sus organizaciones, no tiene que ser impuesto de arriba", alega el alcalde Germán Villca.
Por su parte, el consejero Juan Baltazar, presidente del ente fiscalizador y representante de la provincia Ichilo, señala que "la gente quiere ver obras y no discursos y nosotros hemos impulsado la aprobación de la resolución para dar regalías a todas las provincias".
Tarija, poder a subprefectos y corregidores
A través de cuatro resoluciones, la Prefectura de Tarija descentralizó la administración de recursos hacia las subprefecturas y algunos corregimientos mayores, cuyas autoridades cobraron fuerza y ahora son gestores directos de proyectos locales y contratantes de servicios y bienes con recursos millonarios.
El prefecto Mario Cossío institucionalizó los llamados Comités de Desarrollo en las 11 secciones de provincia de Tarija, que son entidades de planificación del desarrollo y de control social.
También "recompuso" la estructura organizacional de las subprefecturas y corregimientos a los que delegó "el ejercicio de funciones administrativas" y en los que implementó "un sistema de transferencia directa de recursos financieros". Finalmente, la autoridad delegó "los procesos de contratación de bienes, obras, servicios generales y de consultoría" a los subprefectos y corregidores mayores.
El establecimiento de los comités de desarrollo seccional tuvo muchos problemas el primer año, 2006. La Prefectura de Tarija acaba de aprobar su reglamento, documento que fue improvisado en la fase inicial del proceso.
Sin embargo, el secretario de Inversión y Planificación de la Prefectura de Tarija, Rubén Ardaya, sostiene que los procesos de shock tienen fases de "gradualidad" hasta llegar a un estándar de eficiencia. "Vamos a esperar los tiempos que haya que esperar", dice.
Aunque las resoluciones que institucionalizaron dichos comités no detallan su conformación, integran estos representantes de organizaciones seccionales y están presididos por uno de ellos, quien se encarga del funcionamiento de los Encuentros de Concertación Social (ECOS) y las Audiencias de Transparencia y Rendición de Cuentas (ATC), respectivamente espacios para la planificación y el control social. Los recursos son administrados por subprefectos o corregidores.
Consultado sobre si esa incipiencia no es riesgosa en el uso de los recursos de inversión, Ardaya dice que el tarijeño, a diferencia de los del altiplano, no le pone peros a las cosas. Así, "identificamos los obstáculos y tratamos de resolverlos de la mejor manera", admite.
No comparte la misma idea el consejero departamental Víctor Hugo Zamora, quien dice que sobre los comités de desarrollo seccional "hay un sentimiento de que son poco efectivos", para los que hay problemas de fiscalización, que están "diluyendo" recursos y que sirven para el "control del poder".
El alcalde de San Lorenzo, Miguel Ávila (MIR), dice que esos comités violentan las competencias municipales, "se inventan roles" y se constituyen en "municipios paralelos" a los legalmente establecidos. "Son niveles totalmente deslegitimados y no tienen razón de ser", cuestiona.
Rubén Costas, prefecto de Santa Cruz
"Somos el incordio del Gobierno"
Rubén Darío Costas Aguilera fue elegido, a sus 50 años, como el primer prefecto casi autónomo de Santa Cruz, el 18 de diciembre de 2005, después de haber ganado con más del 47 por ciento de los votos. Casi autónomo porque pese al triunfo en las urnas, de todas maneras su designación oficial todavía estuvo en manos del presidente Evo Morales.
Las señales simbólicas de autonomía forman parte importante de su gestión. Al poco tiempo de su posesión, el 28 de enero de 2006, sorprendió con la promulgación de decretos prefecturales pese a no tener cualidad legislativa para ello, creó una secretaría de Autonomía, otra de Gobierno, otra de Justicia, en una suerte de reproducción departamental de instancias nacionales.
Él rige un "gobierno departamental". Incluso la "primera dama", Sonia Vincenti de Costas, se ha consolidado como la compañera incondicional que lo apoya con obras de bien social, como suelen hacerlo las esposas de los presidentes.
En más de un año de gestión, Costas consolida un modelo de descentralización de recursos hacia las provincias, que le permite legitimarse en la región ante la amenaza -dicen- del Gobierno nacional, a sabiendas de que son el "incordio" de Evo Morales.
--¿Qué es lo más difícil de ser prefecto en estas circunstancias?
--Hay muchas barreras. El tema es el centralismo. Molesta que haya poderes intermedios, en este caso la prefectura. Los prefectos electos de alguna manera hemos sido la resistencia democrática porque los partidos están afectados en su composición, hemos balanceado la democracia. Y eso en lo político le molesta al Gobierno y trata de debilitar y desestructurar a estos prefectos electos, trata de enfrentarnos con los gobiernos municipales. Tienen el poder y los medios y muchos prefectos sucumben frente a esa presión.
--¿Cuál es su ideal de autonomía departamental?
--Que tengamos las competencias de las autonomías. (Éstas) tienen que tener principio de solidaridad para que haya un equilibrio. Hoy Evo con (Fabián) Yaksic quieren orientar la autonomía con la regionalización. Cuando tienen todos los poderes, el Ejecutivo, Judicial y Legislativo, les queda los regionales y locales.
Ahora los están enamorando a los municipios tratando de echarse encima a los incordios que somos los prefectos. Así, en el futuro, los alcaldes serán delegados del Gobierno, ya no elegidos. A eso va este Gobierno. Pero Bolivia no es Venezuela, hemos reaccionado a tiempo.
--Se dice que las prefecturas no tienen control. ¿Qué dice usted?
--Control social nosotros no lo aplicamos en discurso sino en el modelo de descentralización hacia las provincias. A las provincias cruceñas no les ha costado ni un paro, sólo el compromiso del Prefecto. La autonomía no es como decían algunos que sólo para las capitales de los departamentos. En 2006 hubo participación con el Consejo Departamental y nos reunimos en todas las provincias, eso significa también control social.
--¿Algunos alcaldes se quejan de la burocracia en la prefectura?
---Hemos heredado una prefectura con gran parte de funcionarios de otras gestiones, no hemos querido hacer masacre blanca. Están con esa mentalidad de la burocracia que vamos a ir a cambiar poco a poco. Se necesita un golpe fuerte de reingeniería en esta prefectura para mejorar la gestión. Al fin y al cabo eso es lo que interesa, la gestión.
PING PONG
--Autonomía
--Un modelo para una mejor democracia.
--Constituyente
--Debería significar la refundación del país.
--Media Luna
--Un invento.
--Evo Morales
--Una esperanza que se convierte en desaliento.
--Rubén Costas
--Un ciudadano a quien el destino lo ha puesto en este camino que nunca pensó estar pero que cumple con la esperanza de su gente.
--Es presidenciable?
-- No, ni se nos ha pasado por la cabeza.
El Capitán en su laberinto: Manfred y el veto del MAS
Manfred Reyes Villa evadió la consigna masista del voto cruzado en las elecciones de diciembre de 2005 y su triunfo lo signó a un islote gubernativo con poco margen para la gestión. El cuatro veces alcalde de Cochabamba y candidato por la agrupación ciudadana Alianza de Unidad Nacional, en reemplazo del partido que él mismo fundara (Nueva Fuerza Republicana), ganó las elecciones con el 46,6 por ciento de la preferencia electoral. A un año del evento, el Prefecto reconoce a medias sus luces y sombras y señala que pese al duro contexto que le rodea su legitimidad no está cuestionada.
--¿En este momento la Prefectura de Cochabamba puede hablar de sectores aliados y opositores?
--Más allá, los únicos opositores al desarrollo son la gente del Gobierno y del MAS, que va perjudicando todo el avance. Imagínese que me hagan un recorte, primera vez en la historia -le doy el ejemplo de Cochabamba-- que se ejecuta más del 100 por ciento de presupuesto y hoy comienzan a recortarme para que no haga más proyectos, no haga más obras. Esto nos debe preocupar, es una forma de oposición destructiva, porque no es constructiva, eso no permite que sigamos haciendo obras que beneficien a la población, por hacerme daño a mí quieren hacer daño a todo el pueblo.
--Prefecto ¿cuál es el lío de las competencias delineadas entre gobierno nacional, departamental y local? ¿puede explicarnos en base a la experiencia de Cochabamba?
--Hoy tenemos competencias definidas. Evidentemente, en la Asamblea Constituyente hay que definir competencias para poder avanzar en este nuevo proceso con elección de prefectos, sin embargo el Gobierno, como le digo, está tratando cruzar competencias a fin de digamos hacernos pelear, ésa no debería ser la dinámica del Gobierno. El Gobierno debería buscar cómo interactuar con nosotros, con los prefectos y los alcaldes y que todos trabajemos por el país; yo creo que esa es una línea importante.
--Esto tomando en cuenta el aparente veto que se le ha hecho a la prefectura en algunos municipios de Cochabamba.
--No hay ningún veto, ese es el veto del MAS, yo estoy yendo a todos los municipios, estoy con la gente del pueblo, obviamente el Gobierno está amenazando a todos sus alcaldes para que ni siquiera se acerquen al prefecto y están haciendo que pierdan el apoyo sus alcaldes porque yo estoy llegando a las poblaciones y estoy con la gente, porque yo llego con obras, con hechos, nosotros somos gente de gestión, yo he sido cuatro veces alcalde de Cochabamba, tengo experiencia de gestión y hoy soy prefecto. El único que pierde en este caso es el gobierno que habla de cambios sin embargo sigue en el anacronismo de esa politiquería que hace daño a las regiones.
Como autoridad ¿está apoyando las autonomías departamentales o distritos indígenas? ¿Está en el debate?
No, pero yo creo es importante las autonomías, si es que queremos avanzar como país.
Mario Cossío, prefecto de Tarija: "Los comités de desarrollo ayudan a la gobernabilidad"
El prefecto de Tarija, Mario Cossío, admite que los mecanismos de descentralización de recursos fortalecen su gestión. Pero matiza este criterio con la respuesta de que la desconcentración obedece a una demanda tarijeña expresada en el SÍ al referéndum autonómico de julio de 2006.
La autoridad acepta que el mecanismo de planificación y control social que instauró es riesgoso para la transparencia administrativa del dinero, pero cree que es mejor que haya control incipiente a su ausencia.
--¿Los comités de desarrollo no han diluido o desviado recursos por falta de experiencia?
--Es un modelo en proceso de maduración, no queda duda; vamos a cumplir un año desde su implementación. Tiene debilidades, pero los conceptos son muy fuertes y las ideas son muy claras.
Hay un proceso de maduración permanente y veloz por el tamaño de las responsabilidades. La Participación Popular (en 1994) creó más de 300 gobiernos municipales de un día para otro, y pasaron muchos años para consolidar ese modelo de gestión y de descentralización municipal. En ese momento, eran los que más denuncias tenían en la Contraloría General de la República y no eran corruptos, sino inexpertos
Este otro modelo de descentralización provincial, a partir de los departamentos, tiene apenas 11 meses, y, por supuesto, tiene sus fortalezas y debilidades; uno de los riesgos es el descontrol de los recursos y el riesgo de cometer errores administrativos, considerando que hay todavía una estructura institucional débil en las provincias.
--¿Qué sustento legal tienen los comités de desarrollo?
--Hay un marco legal básico que permite a los prefectos delegar competencias; el marco es muy genérico, el concepto y el modelo son nuestros, los hemos desarrollado nosotros en un marco todavía incipiente, pero que tiene posibilidades.
--Algunos alcaldes esperaban que los comités y el control social funcionen con leyes y no resoluciones.
--Es mejor que haya control social a que no haya; es mejor tener subprefectos y corregidores con recursos, control social, planificación participativa y rendición de cuentas públicas a que decidan qué hacer con los recursos de la gente sin ningún control.
--Algunos consejeros denuncian que esos comités son para campaña del Prefecto
--No fueron pensados para eso, los comités fueron pensados para profundizar la descentralización como parte de nuestro gobierno, los hemos prometido y lo estamos cumpliendo, si eso tiene impacto positivo en la gente y se produce un apoyo popular y social, pena para quien quisiera que nos vaya mal. Con esa lógica habría que retornar al momento anterior a la Participación Popular, al momento previo a la constitución de los consejos departamentales y al centralismo pleno. Pero ese no es el camino, el camino es el que estamos recorriendo.
--De todos modos, ayuda a consolidar su legitimidad
--Ayuda, y eso obviamente es parte del plan, nosotros queremos establecer un escenario de gobernabilidad en el departamento, y ésta pasa por dos líneas: primero, incrementar la eficiencia y los resultados de la gestión, que incrementen la satisfacción social; y, por otro lado, hacer que la gente se involucre en la gestión y sea parte de la construcción de su futuro, y para eso es el modelo de gestión descentralizado, participativo y profundo hacia las provincias.
--¿Siente que hay disputa por llegar al espacio municipal y a partir de ahí generar desarrollo?
--No hay una disputa, hay una divergencia conceptual: el Gobierno apuesta por el centralismo y la recentralización, y el Prefecto de Tarija apuesta por la descentralización. Hay dos visiones sobre cómo construir el país: una concentrando poder y otra desconcentrando poder.
PING PONG
--Evo Morales
--Yo creo que es soberbia política
--Rubén Costas
--(Duda) Autonomía, tal vez.
--Tuto Quiroga
--Sistema político
--Chimeo
--Región provisoria de futuro
Prefecturas en la mira
Evo apuesta por el control de los movimientos sociales
El presidente de la República, Evo Morales Ayma, considera que los movimientos sociales son los indicados para ejercer el control social de los mecanismos de descentralización de inversión impulsados por los prefectos.
El mandatario mira con desconfianza que subprefectos o corregidores sean los operadores legales de los recursos públicos, autoridades que en su criterio no tienen tuición constitucional para ejercer el papel que comienza a asignarles las autoridades departamentales.
Sin embargo, y en una de las pocas coincidencias con los prefectos de Santa Cruz, Tarija o Cochabamba, Morales plantea que la Asamblea Constituyente resuelva los líos de competencia constantes entre las administraciones departamental y nacional.
En respuesta, los prefectos de oposición sindican a Morales de sostener el centralismo como una estrategia política para frenar proyectos regionales.
--Las prefecturas descentralizan sus recursos y cuentan con un control social distinto al de los municipios, ¿cómo ve el Gobierno esa decisión?
--Lo más importante es darle funcionalidad a las autoridades originarias y los movimientos sociales; el mismo pueblo debería convertirse en control social. Acá no se trata de crear otros consejos, sino de dar funcionalidad, finalmente de toda autoridad es responsabilidad cómo controlar su plata, porque la plata que maneja el alcalde, el prefecto y el presidente no es de esas autoridades, es del pueblo, y el pueblo debe saber cómo controlar su plata. Para eso, el pueblo está organizado, sólo les falta orientación para cumplir con esa función.
--¿Será que los prefectos están buscando base social al constituir entes paralelos de control social al de los comités de vigilancia? Incluso hay subprefectos y corregidores mayores que manejan más recursos que los alcaldes
--Esperamos que la Asamblea Constituyente pueda hacer profundas transformaciones sobre ese tema. Es impresionante cómo se maneja la plata, a veces, en la ilegalidad y sobre todo la malversación. Yo tengo mucha confianza de que la Asamblea Constituyente pueda cambiar eso. De verdad, corregidores mayores -que yo no encuentro en la estructura de la Constitución Política del Estado (CPE)- tienen más plata que los alcaldes, pero depende de qué partido es el alcalde, y manejan la plata partidariamente como dueño, la plata es del pueblo.
--Considerando que las prefecturas están en transición, ¿es posible que el Gobierno pueda normar el uso de los recursos por parte de los prefectos?
--En todo caso, tenemos la obligación de buscar cierto equilibrio entre regiones, departamentos y municipios. No es posible que una alcaldía tenga menos de 50.000 dólares año de fondos y otras, 20 millones dólares año. Ésa es la gran diferencia y la profunda asimetría, y hay que buscar un mecanismo para crear equilibrio.
Fabián Yaksic, viceministro de Descentralización: "Hay mucho ruido todavía en la relación con las prefecturas"
El Gobierno nacional considera que todavía no hay sintonía con las prefecturas de oposición. Valora las iniciativas de desconcentración de recursos y de participación pero teme que éstas se conviertan en instrumentos de "clientelismo político".
-¿Cómo describiría la relación con los prefectos?
Es muy tensa todavía porque la agenda política genera mucho ruido con el Gobierno nacional. Creemos que se debe empezar a aterrizar en el desempeño de la inversión departamental. Hemos pedido informes de inversión y queremos saber cómo les ha ido. Y va a ser importante mostrar esos resultados a la opinión pública.
- ¿Y con la media luna hay más ruido todavía?
La sensibilidad política está latente. Están a la defensiva de cualquier iniciativa. Pero tiene que haber entendimiento sobre la inversión pública, tenemos que acordar lineamientos generales en función del Plan Nacional de Desarrollo y los planes departamentales. Esperamos además los resultados de la Constituyente.
- En esta relación tensa las prefecturas recurren al apoyo municipal
- Sabemos que en algunas prefecturas estarían condicionando proyectos concurrentes si se alinean al Prefecto. En Cochabamba hemos recibido denuncias de que el Prefecto condicionaba el apoyo a que se hagan actos públicos de respaldo. Y esto es peligroso.
- ¿Es legal que algunas prefecturas desconcentren sus recursos?
- En el caso de Tarija se dio una modalidad sui generis, incluso antes de (Mario) Cossío. Nos preocupa el desempeño de los corregimientos mayores. Hay denuncias de corrupción en el corregimiento de Caraparí (provincia Gran Chaco). Eso nos muestra que no es cuestión de desconcentrar recursos, que parece democrático, pero tampoco resuelve el manejo transparente.
- ¿Entonces es legal el modelo de Tarija?
- Toda iniciativa para implementar mecanismos de control y participación es bienvenida, pero tenemos denuncias de que son mecanismos de instrumentación política. Tenemos que ver que no se trate de clientelismo político camuflado con esquemas de planificación.
- ¿Y en el caso de Santa Cruz?
- En Santa Cruz están planteando un proceso de transferencia, sobre todo de las regalías con un porcentaje imaginativo. Pero tampoco garantiza un manejo transparente.
- Estas iniciativas están legitimando a las prefecturas en sus regiones
- Al ser los prefectos electos tienen que cuidar su base política y social. Sabemos que es parte del juego democrático pero no debería condicionar la inversión pública y la transparencia. Mostrar eficiencia y eficacia es la mejor campaña que pueden hacer alcaldes, prefectos y Gobierno nacional.
Control social incipiente
Ante el vacío legal respecto del control social en la administración prefectural, el Prefecto de Tarija ha instaurado un modelo de fiscalización para avalar las acciones de subprefectos y corregidores. En Santa Cruz se apela a la experiencia municipal.
Tal vez el tema en el que se trabajó con menor proyección desde las prefecturas y desde el Gobierno sea el control social. Ante el vacío normativo y operativo en el que quedaron instituciones como los Consejos Departamentales o los Mecanismos de Control (MCD), las prefecturas de Santa Cruz y Cochabamba proponen la migración al sistema de control municipal, ejercido mediante los concejos y los comités de vigilancia, previa elección directa de los representantes.
Ahora bien ¿cuáles fueron los escenarios en los que se replanteó la situación del control? En los casos de Tarija y Santa Cruz fue la conformación de nuevos espacios de participación y vigilancia con actores de la sociedad civil. Con esto, ambas prefecturas intentan llenar el aparente vacío de control social.
El prefecto de Tarija, Mario Cossío, instauró la figura de los comités de desarrollo seccional -conformados por la sociedad civil-, que tienen la función de emprender el naciente proceso de control de las inversiones de las subprefecturas y los corregimientos mayores.
Con todo, la propuesta en ciernes ya tiene observaciones. El presidente de la Asociación de Municipios de Tarija (AMT) y concejal de Yacuiba, Adolfo Reynoso, valora la iniciativa pero añade que estas instancias "se han tomado muchas atribuciones". Por su parte, el consejero departamental, Víctor Hugo Zamora, dice que estos comités al momento dan la sensación de ser "poco efectivos", de solamente "diluir" recursos y que sirven para el "control del poder".
En el caso de Santa Cruz, las discrepancias internas son menores. El control social quedó en manos de los consejos provinciales y los municipios. Por su lado, los consejos convocan a los actores regionales en una suerte de "cumbre regional", los municipios ejecutan las obras y los comités de vigilancia y las organizaciones territoriales de base (OTB) se encargan del control local. Esa es la apuesta prefectural.
En este esquema los consejeros departamentales "somos una suerte de tramitadores (de los proyectos) porque hay mucha presión social", afirma la consejera de Andrés Ibáñez, Rose Marie Sandoval. En este contexto, los 23 miembros del Consejo Departamental se sienten útiles en la fiscalización porque están involucrados en el proceso de desconcentración e incluso proponen a la Constituyente la elección directa de consejeros para normar y legislar, dice el presidente del ente fiscalizador, Juan Baltazar.
Donde la cuestión quedó totalmente desencajada fue en Cochabamba. El control social y la fiscalización departamental fueron marcados por las mismas pugnas políticas observadas en relación a las alcaldías. "Y ahora el Prefecto, por esos problemas de fiscalización y que hemos denunciado varias irregularidades, nos dice que tenemos que tener una sola sesión (.) cuando solicitamos movilidades 'no hay' nos dice", se queja el consejero de la provincia Cercado, Leonardo García.
Por su parte, la representante del MCD de Cochabamba, Noemí Ziade, sostiene que sólo un sistema de control como el municipal permitirá la pervivencia de los mecanismos, ya que la transitoriedad ha hecho que éstos carezcan de importancia para la gestión prefectural en todos los casos precedentes.
Aún no está claro cuáles deben ser los procedimientos normativos acordes bajo los que se pueda impugnar el desempeño de las instancias prefecturales, ni cuáles serían los alcances de una acción que eventualmente denuncie irregularidades.
En este contexto el Gobierno Central considera que estas iniciativas no son suficientes por lo que el propio Presidente Evo Morales ratifica que es necesaria una nueva etapa de fiscalización prefectural, a cargo de las autoridades originarias y movimientos sociales.
Opinan los analistas
Desconcentran para fortalecerse. MARCELO RENJEL
Las prefecturas consideradas opositoras, porque no responden al marco ideológico del gobierno central, han apostado por cumplir su mandato bajo la premisa de "menos balcón y más gestión", resume el ex viceministro de Participación Popular, Marcelo Renjel.
Esta frase explica el hecho de que las autoridades elegidas por voto popular en diciembre de 2005 laboran siguiendo los parámetros que en teoría política se conocen como "legitimidad de gestión", apunta.
Los prefectos, en el caso de Santa Cruz, Tarija y Cochabamba, encaran su trabajo con la premisa de desconcentración de recursos con el fin de que la población de esas regiones sienta "que las autonomías departamentales no son otro tipo de centralización que no beneficiará a las provincias, corregimientos o municipios".
A la par, destaca el especialista, estas modalidades, si bien incipientes, ayudan a que las autoridades enfrenten el asedio del gobierno central porque se muestran activas y propositivas.
En respuesta, según Renjel, el gobierno tiene iniciativas muy dispersas que no calan en el nivel subnacional. "Ninguna autoridad, más allá de la línea ideológica, ha dicho no al proyecto de alfabetización. Y esa es la fórmula, el gobierno puede planificar y dar ideas macro, y si alguien no le hace caso puede denunciar que el nivel subnacional no apoya al desarrollo. Pero recurrir a la confrontación provoca desgaste, porque las prefecturas apostaron por una forma de trabajo cercana a los habitantes".
Los sistemas de control son débiles. FRANZ BARRIOS
El discurso del gobierno central generó el criterio, en especial en el occidente boliviano, de que las autoridades subnacionales manejan sus recursos a su libre albedrío. Para el experto en temas de descentralización, Franz Barrios, esta situación está alejada de la realidad.
"(Los Prefectos) mandan sus informes al Ministerio de Hacienda. Como toda autoridad del Estado están sometidos a la ley Safco", destaca. Sin embargo, estas entidades de control tienen un trabajo muy lento o directamente no funcionan, como es el caso de las Contralorías departamentales, acota.
En cuanto a la fiscalización interna, el estudioso recuerda que las prefecturas deberían poner en funcionamiento las oficinas de auditoría interna. Además, desde 2005, los consejos departamentales gozan de la potestad de conformar equipos técnicos que apoyen su trabajo. Una figura que, según recuerda, está presente en Santa Cruz.
Frente a esto, Barrios considera que la solución no pasa por instaurar un sistema de control social fuerte. De acuerdo con su análisis, hasta la fecha, los comités de vigilancia de los municipios no se han convertido en una contraparte efectiva, sino que se han convertido en entes cooptados por las autoridades locales.
Por último, más allá de cuestionar al nivel subnacional, el estudioso centra sus críticas en las autoridades nacionales, que denotan la labor de los opositores y, a la par, manejan un discurso contradictorio sobre el futuro de los departamentos.
"El gobierno dice que los departamentos tendrán autonomía, pero que no les dará cualidad legislativa, porque eso no estipula la pregunta de referéndum (autonómico de julio de 2006), además habla de la creación de regiones autonómicas que, al parecer, le restarán capacidades a los departamentos, pero aquí se trata de dividir bien las competencias y cuántos niveles serán autonómicos", concluye.
Hay que modificar el paradigma de gestión. CARLOS PORTOCARRERO
El ex viceministro de Participación Popular, Carlos Portocarrero, inicia su análisis con el criterio de que "hay un cambio evidente en la actitud que muestran los prefectos".
Antes de la elección popular de 2005 estas autoridades eran designadas por el Poder Ejecutivo y la capacidad de las mismas no era un requisito imprescindible, pero con este nuevo escenario los prefectos se ven obligados a demostrar que son autoridades capaces de responder a la ciudadanía.
Por ello, el investigador elogia la decisión de las autoridades de desconcentrar el manejo de recursos al interior de los departamentos. No obstante, considera que esta forma de trabajo replica errores comunes a otros funcionarios municipales, nacionales y, por supuesto, prefecturales.
"(Las autoridades) todavía siguen ancladas en esta cultura de medirse por la ejecución del presupuesto, si gasté un 80 por ciento estoy feliz, pero haciendo más escuelas no necesariamente mejora el nivel educativo", ejemplifica.
Portocarrero añade que la falencia también está presente en las autoridades fiscalizadoras. En el caso de los departamentos, el consejero departamental se conforma si consigue que la Prefectura haga algo por su región, comenta la ex autoridad.
Como resultado, no hay planes estratégicos de alto impacto y, en esta etapa de transición, en la que no se tiene certeza de cuándo terminará el mandato o si la Asamblea Constituyente modificará sustancialmente las competencias en cada nivel de gobierno, los planes de trabajo se centran en acciones inmediatas y no en planes de mediano o largo alcance.
Como colofón, Portocarrero considera que a este panorama se suma la inestabilidad derivada de las disputas políticas entre opositores y oficialistas que, en última instancia, "sólo perjudican al ciudadano".
Equipo de investigación
Marisol Murillo Velásquez
Rubén D. Atahuichi López
Marielle Cauthin Ayala
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